Kirja-arvio: Kehitysavun kirous

Kehitysavun luotaus pinnalta ja syvältä

Matti Kääriäinen: Kehitysavun kirous. Into 2015.

Pitkän linjan diplomaatin Matti Kääriäisen kehitysapua rajusti kritisoiva ”Kehitysavun kirous” sai heti ilmestyttyään paljon huomiota. Valtaosa reaktioista on ollut sävyltään ärtyneitä, mitä Kääriäinen on varmasti osittain tavoitellutkin. Asetelma vääntyi heti kirjan ilmestyttyä yksioikoiseksi: Kääriäinen sanoo, että kehitysapu ei toimi, alan toimijat ministeriä myöten rientävät kertomaan, että Kääriäinen on väärässä.

Mutta mitä Kääriäinen itse asiassa sanoo? Mitä ongelmia kehitysavussa hänen mukaansa on ollut? Alle 200-sivuinen, paikoin elämäkerrallisen sävyinen kirja on asian syvälliseen käsittelyyn liian lyhyt ja subjektiivinen, mutta ydinargumentit erottuvat.

Pinnallisen tason viesti on monesti kuultu: köyhyyden maantiede todistaa kehitysavun olleen tuloksetonta. Köyhyys on vähentynyt eniten maissa, jotka eivät ole olleet kehitysavun vastaanottajia.

Kääriäisen mukaan kehitysavussa myös sekoitetaan mikro- ja makrotaso: vastaanottajamaiden valtiontalouden suuria linjoja ei seurata, kun huomio on yksittäisen kaivon kokoisissa asioissa. Evaluoinnit kyllä vaikuttavat kehitysavun toteutukseen, mutta lähinnä yksittäisten hankkeiden tasolla. Kehitysavun pitkäjänteisen vaikuttavuuden arvioinnit ohitetaan helpommin.

***

Nämä ovat kuitenkin vasta pintatason havaintoja. Jokseenkin kaikki ovat myös yhtä mieltä siitä, että kehitysapu voi toimia paremmin tai huonommin, ja että toisinaan se on toiminut luokattoman huonosti. Erimielisyydet syntyvät siitä, mikä on kehitysavun makrotason vaikutus: onko siitä mahdollisesti haittaa, kuten Kääriäinen melko suoraan esittää. Tämä on ydinkysymys järjestelmän kriittisen arvioinnin kannalta.

Yksittäisten hankkeiden vaikutuksethan on helpohkoa todentaa. Kehitysyhteistyö ei kuitenkaan ole hanke, vaan pitkäaikaista institutionaalista läsnäoloa, jonkinlaista kanssahallinnointia. Kyse on niin pitkäaikaisesta ja kohdemaihin syvään juurtuneesta järjestelmästä, että sen vaikutusten arviointi on aina jossain määrin spekulaatiota – on mahdotonta tietää, miltä jokin maa olisi näyttänyt ilman kehitysapparaatin läsnäoloa.

Tässä näkyy Kääriäisen kirjan vastaanoton suurin ongelma: kehitysyhteistyön ammattilaiset eivät ole olleet kiinnostuneita käsittelemään tätä laajempaa kysymystä, vaan siirtyneet nopeasti mukavuusalueelleen puhumaan yksittäisistä indikaattoreista. Pitkäaikaisvaikutukset (makrotaso) ja hankkeiden tulokset (mikrotaso) ovat menneet keskustelussa sekaisin.

Kääriäisen puheenvuorolle antaa teoreettista relevanssia erityisesti uudempi instituutioteoria. Paljon keskustelua herättänyt James Robinsonin ja Daron Acemoglun teos Why Nations Fail, johon Kääriäinenkin viittaa, analysoi valtioiden onnistumista tai epäonnistumista. Onnistumista selittää parhaiten instituutioiden laatu. Valtiot, joissa hallitsee kermat kuoriva eliitti, eivät kehitä toimivia rakenteita ja ne myös pysyvät köyhinä. Toimivien ja vauraiden yhteiskuntien institutionaalinen rakenne on sen sijaan ”inklusiivinen”.

Pelko joka kehitysapuun voidaan perustellusti liittää, on tällaisten eliittien ylläpitäminen. Viime kädessähän kehitysyhteistyö on aina valtiollista toimintaa. Siksi se on poliittisesti tilivelvollista rahoittajamaiden veronmaksajille, ei kohteilleen. Tämä voi jäykistää demokratiaa kohdemaissa: monien keskeisten palveluiden organisointi ei tosiasiassa ole sellaisten toimijoiden vastuulla, joita paikalliset ihmiset voisivat vaihtaa vaaleissa. Paikallinen eliitti pystyy myös toimimaan jonkinlaisena rahoituksen portinvartijana. Kehitysyhteistyön yllä leijailee siis pelko resurssikirouksen mekanismin toistamisesta: koko maan demokratiakehitys (ja siinä sivussa taloudellinen kehitys) kärsii, jos huipulla on tarjolla liian helppoa rahaa.

Toisaalta voi sanoa, että eliitit osaavat huolehtia asemastaan ihan ilman kehitysapuakin. Afrikan suurkaupunkien keskustat täyttyvät vaurauden ja kuplatalouden symboleista, eikä tämän taustatekijänä ole kehitysapu, vaan pikemmin Kiina ja toisaalta kansainvälinen varjotalous. Periaatteessa mitä tahansa ulkoista rahoitusta voidaan syyttää eliitin ruokkimisesta ja samoin perustein – kehitysapu sentään yrittää julkisena rahana pitää jotain standardeja yllä.

*****

Kääriäinen ruotii pisteliäästi myös kehitysavun toteutusta kentällä. Kehitysapu näyttää pitkän linjan suurlähettilään silmin aikamoiselta sähläämiseltä. Periaatteessa rahoittajamaat ovat sitoutuneet koordinoimaan toimintojaan, viimeksi vuoden 2006 ”Pariisin julistuksessa”. Tosiasiassa koordinaatio on kuitenkin vähäistä. Rahoittajat tekevät äkkijyrkkiä käännöksiä kehitysajattelun nopeasti vaihtuvien muotien mukaan, eivätkä ole vastuussa virheistään. Edes katastrofaalisista rakennesopeutuksista ei seurannut minkäänlaista poliittista vastuuta, kuten Kääriäinen aivan oikein muistuttaa.

Järjestelmä on kuorrutettu paksulla jargonilla. Esimerkiksi Suomen kehitysyhteistyötä ohjaa tällä hetkellä ”ihmisoikeusperustaisuus”. Se on hienoa, mutta kukaan ei tiedä mitä se tarkkaan ottaen tarkoittaa.

Rahoittajien sisäisissä järjestelyissäkin on omat ongelmansa. Ulkoministeriö suosii tehtäväkiertoa ja diplomaattista osaamista enemmän kuin pitkän linjan paneutunutta kehityspolitiikan ammattilaisuutta. Valtionhallinnon rakenteet sotkevat osaltaan asiaa: miksi kehitysmaapolitiikan kannalta täysin keskeiset Maailmanpankkia ja IMF:ää koskevat asiat eivät edes kuulu Ulkoministeriön hallinnonalaan?

Kehitysavun toteutus on diplomatiaa. Kyse on maiden välisistä suhteista; tai tarkemmin sanottuna hallitusten välisistä suhteista. Siksi siinä täytyy noudattaa tiettyä kohteliaisuutta. Kuitenkin köyhyyden vähentämisen kannalta tärkeimmät muutokset merkitsisivät nimenomaan puuttumista ”maan sisäisiin asioihin”: köyhien pitäisi saada äänensä kuuluviin poliittisessa järjestelmässä, poliittisen eliitin korruptio olisi estettävä, ja olisi luotava universalistisia palvelu- ja tulonsiirtojärjestelmiä maihin, joihin eliitti ei ole ihmeemmin kiinnostunut köyhistä ja maaseudun asukkaista.

Toisaalta: jos jokainen korruptiosta kärsivä hallinto jätettäisiin ilman tukea, kuten Kääriäinen esittää, apua ei voisi antaa oikein kenellekään. Tiukka seula ei jättäisi montaa apukelpoista valtiota jäljelle. Toimimme epätäydellisessä todellisuudessa.

*****

Kääriäisen kirjan kritiikeissä on tullut moneen kertaan esiin, että kirjan argumentaatio on osittain ristiriitaista tai ainakin sohii turhan moneen suuntaan. Tämä on valitettavasti totta, ja hukuttaa turhaan alleen tärkeitä argumentteja. Esimerkiksi kehitysavun ongelmana tuodaan esiin kohdemaiden poliittisen omistajuuden puute, mutta toisaalta syytetään lepsuilusta korruption edessä.

Osa kirjan kritiikeistä kalskahtaa myös hieman vanhentuneelta, esimerkiksi dumppaushenkisen ruoka-avun ja avun sitomisen kritisointi. Sellaiset ovat häikäilemättömiä manööverejä, mutta on näissä asioissa sentään edistytty ja pahimmat ylilyönnit karsittu.

Kehitysavun puolustajien eräs keskeinen argumentti Kääriäiseltä jää kokonaan käsittelemättä. Se kuuluu, kaikessa yksinkertaisuudessaan: mitä kehitysapurahoilla ajatellaan realistisesti saatavan aikaan, huomioiden niiden mittakaavan? Monet alan toimijat ovat huomauttaneet, että kehitysmäärärahojen suuri koko on pitkälti näennäistä. Apu on pilkottu niin moneen paikkaan, että vaatimattomat lopputulokset vastaanottajamaissa ovat itsestäänselvyys, ei merkki ongelmasta. Esimerkiksi Suomen apu Kääriäisen tarkkaan dokumentoimaan pääkohdemaa Mosambikiin on nykyisellään reilut 20 miljoonaa euroa vuodessa, mikä tarkoittaa noin kahdeksaa senttiä kuukaudessa mosambikilaista kohden. Oletetaanko tällaisen summan kääntävän maan taloudellisen ja sosiaalisen suunnan?

Välillä Kääriäisen ajatuksenkulku yllättää, juuri silloin kun hänen ajattelutavastaan on luullut saaneensa kiinni. Tämä pitää kirjan elävänä ja raikkaana. On esimerkiksi aika häkellyttävää, miten kovasti Kääriäinen intoutuu taloustieteilijä Jeffrey Sachsin persoonasta ja tämän Millennium-kylä –hankkeista, kun kirjoittaja on juuri päässyt kritisoimasta ilman paikallista vastuuta suunniteltuja projekteja ja kehitysavun nykivyyttä ”suurten muotien” vaihtuessa. Monille Sachs edustaa näitä ongelmia paremmin kuin kukaan muu. Sachsin julistama ajatusmalli on ”Big push” -ajattelu, jossa lyhytnäköisten muotien perusteella yritetään saada asiat kertarysäyksellä kuntoon. Ei toimi. Millennium-kylistäkään ei kuulu hyvää.

****

On hyvä myös huomata, että kaikki pitkäaikaiset poliittiset järjestelyt voivat tuottaa kielteisten tahattomien vaikutusten ohella myönteisiä tahattomia vaikutuksia. Kääriäinen viittaa näistä tärkeimpään, vaikkakin hieman ohimennen: kehitysavun suuret vastaanottajamaat ovat pysyneet yhteiskunnallisesti sen verran vakaina, että luisu aseellisiin konflikteihin on vältetty. Potentiaaliset sisällissotien osapuolet ovat pysyneet kiireisinä kamppaillessaan kehitysapurahasta.

Lisäisin itse tähän toisen, josta Kääriäinen on selvästi eri mieltä. Voi arvella, että kehitysavun toteutuksella on luotu perustaa jonkinlaiselle globaalille tietoisuudelle rahoittajamaissa. On aivan totta, kuten Kääriäinen sanoo, että veroparatiisien kautta tapahtuva veronkierto on kehitysmaiden taloudellisen tulevaisuuden kannalta paljon kehitysapua keskeisempää. Ehkä kuitenkin kirjassa ”propagandistiseksi” parjattu kehitysviestintä on luonut olosuhteita tämänkin asian ymmärtämiselle. Kehityspolitiikan olemassaolon ansiosta on olemassa ihmisiä, jotka seuraavat tällaisiakin asioita.

Iso kysymys, johon Kääriäinen ei lähde perusteellisesti vastaamaan, on kehityksen kriteeri. Rivien välistä kuuluu, että hän haluaisi ”kovempaa” kehitystä, kunnollista talouskasvua. Samoin demokratiakehityksen ideoita syytetään kirjassa samanlaisessa hengessä naiiveiksi: ”historia ei tunne sellaista esimerkkiä, että ensin oltaisiin laitettu demokratia kuntoon ja sitten ryhdytty ”kehittymään”.

Demokratia on kuitenkin muutakin kuin vaaleja ja virallisia instituutioita, ja kehitysavun onnistumista voi perustellusti mitata muutenkin kuin tuijottamalla BKT:tä tai edes tuloköyhyyden vähentymistä. Suuri osa myönteisestä muutoksesta ei välttämättä edes rekisteröidy talouskasvuna. Onko esimerkiksi yhdentekevää, että Suomi edistää vammaisten oikeuksia kehitysmaissa?

****

Kääriäisen kirja on toki myös jonkinlaista henkilökohtaista ripittäytymistä. Maailmanparantajalta on kestänyt vuosikymmeniä katsoa peiliin ja myöntää itselleen järjestelmän ongelmat. Toisaalta virkamies osaa ohittaa tämän byrokraatin tyyneydellä: hän todellakin oli vaan töissä. Rehellisimmät itsetutkistelun kohdat kirjassa liittyvät Kääriäisen kokemuksiin YK:ssa. Hän dokumentoi, kuinka köyhät maat syyttävät ongelmista maailmantalouden rakenteita, siinä missä rikkaiden maiden diplomatian pyrkimys on kiistää rakenteiden merkitys. Kääriäinen sanoo, etteivät Suomenkin ajamat kannat olleet älyllisen rehellisesti puolustettavissa.

Välillä liian moneen suuntaan ampuvan kritiikin alta piirtyy kuitenkin lopulta olennainen. Asian ydin on viime kädessä se, että kehitysapu on ulkopolitiikkaa. Sitä aina viime kädessä harjoitetaan jonkinlaisesta kansallisesta tahtotilasta ponnistaen. Siksi sen motiivi ja koordinaatio ovat huonompia kuin ne voisivat olla.

Tulkitsen, ettei kirjan keskeinen johtopäätös ei olekaan niinkään kehitysyhteistyötä vastaan, vaan globaalin ajattelun puolesta. Kääriäinen näkee kehitysavun toimivan parhaimmillaan silloin, kun se toimii globaalisti sovittuja ja koordinoituja tavoitteita palvellen. Toisaalta se epäonnistuu pahimmin silloin, kun noita globaaleja tavoitteita väännetään kansallisen edun suuntaan – kuten tapahtui häpeällisellä Paavo Väyrysen kehitysministerikaudella 2007-11.

Kääriäisen ajatustapa on tältä osin hyvä ja oikein. Paras kehitysyhteistyö olisi kansallisesta politiikasta irrotettua toimintaa, jonka rahoitus hoituisi vaikkapa globaaleina veroina. Rikkaiden maiden sanelu olisi saatava pois. Elämme toisenlaista aikaa kuin se maailma toisen maailmansodan jälkeen, johon kehitysyhteistyö luotiin, ja nykyajassa korostuu kyky ratkoa aidosti globaaleja haasteista.

”On tullut aika siirtyä kehitysyhteistyöstä globaalien julkishyödykkeiden aikaan”, sanoo Matti Kääriäinen. Näin on.

Julkaistu Yhteiskuntapolitiikka-lehdessä 80 (2015):2, 191-193

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s